Uitspraak 202103239/1/R1

202103239/1/R1.
Datum uitspraak: 1 november 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       het college van burgemeester en wethouders van Nederweert, (hierna: het college van Nederweert)

2.       Entergaming Nederweert B.V., gevestigd te Etten-Leur, (hierna: Entergaming B.V.)

3.       Het Rosvelt onroerende zaken B.V., gevestigd te Asten, (hierna: Rosvelt B.V.)

4.       OZ Weert B.V., gevestigd te Meijel, gemeente Peel en Maas, Hotel Vastgoed B.V., gevestigd te Meijel, gemeente Peel en Maas, en Fletcher Hotel Exploitaties B.V., gevestigd te Vianen, gemeente Vijfheerenlanden, (hierna tezamen en in enkelvoud: Fletcher B.V.)

appellanten,

en

1.       de raad van de gemeente Weert,

2.       het college van burgemeester en wethouders van Weert, (hierna: het college van Weert)

Procesverloop

Bij besluit van 11 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Kampershoek-Noord 2010, 4e partiële herziening" en het daarbij behorende exploitatieplan "Kampershoek-Noord 2010, 3e herziening" vastgesteld.

Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college aan Hotel Management Services N.V. (hierna: initiatiefnemer) een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de bouw van een hotel met restaurant, vergader-/congresfaciliteiten en casino aan de Via Laera 10 te Weert (hierna: de locatie).

Tegen deze besluiten hebben het college van Nederweert, Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. beroep ingesteld. Rosvelt B.V. heeft ook beroep ingesteld tegen het exploitatieplan.

De raad en het college hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.

Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. en het college van Weert hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 1 augustus 2023 behandeld, waar het college van Nederweert, vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, Entergaming B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.L. Vissers, advocaat te Kerkdriel, Rosvelt B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne, Fletcher B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne, en het college van Weert, vertegenwoordigd door mr. M.P.J. Dolders en drs. J.C. Jansen Venneboer, bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Verder is op de zitting de initiatiefnemer, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het plan wil juridisch-planologisch een hotel mogelijk maken van maximaal 57 m hoogte met maximaal 135 hotelkamers, waaronder 5 zogenoemde long stay kamers, een restaurant met maximaal 250 zitplaatsen, 10 vergaderzalen en een casino op de locatie. Van der Valk wil dit geheel exploiteren. Hiertoe heeft de raad het ter plaatse geldende bestemmingsplan herzien en heeft het college aan de initiatiefnemer een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend. Voor de ontwikkeling van het hotel met onder meer casino is daarnaast een exploitatieplan vastgesteld.

2.       Het besluit van 11 maart 2021, waarbij het plan is vastgesteld, en het besluit van 31 maart 2021, waarbij de omgevingsvergunning is verleend, zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de gemeentelijke coördinatieregeling van paragraaf 3.6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Voor de mogelijkheid van beroep worden deze besluiten op grond van artikel 8.3, eerste lid, van de Wro als één besluit aangemerkt.

3.       Het plangebied is gelegen ten noordoosten van de kern Weert en ten zuidwesten van de kern Nederweert op het grondgebied van de gemeente Weert. Meer specifiek ligt het in het (zuid)oostelijke deel van het bedrijventerrein Kampershoek 2.0 aan de noordwestzijde van de hoek Ringbaan-Noord en de autosnelweg A2.

4.       Het college van Nederweert, Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. kunnen zich niet verenigen met het vastgestelde bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunning. Rosvelt B.V. kan zich ook niet verenigen met het vastgestelde exploitatieplan.

Rosvelt B.V. is eigenaar van gronden ten zuidwesten van de kern Nederweert op het grondgebied van de gemeente Nederweert. Deze zijn gelegen aan de noordoostzijde van de hoek Ringbaan-Noord en de autosnelweg A2 en daarmee aan de directe overzijde van de A2 ten opzichte van het plangebied. Op deze gronden zijn een casino, bowlingcenter, restaurant, speelautomatenhal en daaraan ondergeschikte voorzieningen, zoals horeca en detailhandel, gerealiseerd. Rosvelt B.V. is nu bezig met het ontwikkelen van een hotel met maximaal 169 hotelkamers en bijbehorende voorzieningen, dat inmiddels (deels) geëxploiteerd wordt. Entergaming B.V. en exploiteert nabij deze gronden het casino onder de naam "W!N Casino’s". Fletcher B.V. exploiteert Fletcher Hotel en Restaurant te Weert onderscheidenlijk Fletcher Hotel en Restaurant Jagershorst-Eindhoven te Leende.

Volgens appellanten is het besluit in strijd met het tussen het college van Weert en het college van Nederweert van 24 augustus 2006 gesloten convenant (hierna: het Convenant) ten aanzien van de invulling van de bedrijventerreinen Kampershoek-Noord en Pannenweg in het algemeen en Stadspoort in het bijzonder. Ook zijn zij bang, kort gezegd, voor leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling met onder meer een hotel en een casino, gezien de beperkte marktruimte.

Toetsingskader bestemmingsplan

5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beoordeling van de beroepen

Ingetrokken beroepsgronden en omvang van de beoordeling

6.       Op de zitting heeft Rosvelt B.V. de beroepsgronden over geluid en zicht ingetrokken. Ook heeft Rosvelt B.V. de beroepsgrond dat met de voorziene ontwikkeling sprake is van ongeoorloofde staatssteun als bedoeld in artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, ingetrokken.

7.       Daarnaast heeft Rosvelt B.V. op de zitting haar beroepsgronden tegen het exploitatieplan die alle betrekking hebben op de hoogte van de te betalen exploitatiebijdrage, ingetrokken.

7.1.    Gelet hierop, en nu alleen Rosvelt B.V. beroepsgronden heeft ingediend tegen het exploitatieplan, zullen hierna alleen het bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunning worden besproken. Waar hierna wordt gesproken over "het plan" gaat het dus om "het bestemmingsplan".

Het relativiteitsvereiste en het EVRM

8.       Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. betogen dat het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) hen niet kan worden tegengeworpen. Daartoe verwijzen zij naar het arrest van het Grondwettelijk Hof van België (hierna: het GHBE) van 11 april 2023, ECLI:BE:GHCC:2023:ARR.059, waarin onder meer is overwogen dat de zogenaamde ‘relativiteitseis’ in België niet in overeenstemming is met het recht op toegang tot de rechter als bedoeld in de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Omdat de ‘relativiteitseis’ in België dezelfde inhoud en strekking heeft als het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste, kan het relativiteitsvereiste in Nederland als vervat in artikel 8:69a van de Awb evenmin in overeenstemming worden geacht met de artikelen 6 en 13 van het EVRM, zo stellen Rosvelt B.V. en Fletcher B.V.

8.1.    De Afdeling overweegt als volgt. De onderbouwing van de stelling van Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. dat, in navolging van het arrest van het GHBE, het relativiteitsvereiste zoals dat in Nederland wordt toegepast, in strijd moet worden geacht met de artikelen 6 en 13 EVRM, steunt op het standpunt dat de relativiteitseis in België, zoals uitgelegd door het GHBE, naar inhoud en strekking dezelfde betekenis heeft als het relativiteitsvereiste in Nederland. De Afdeling is nagegaan of dit standpunt juist is.

8.2.    Het arrest van het GHBE gaat over artikel 35 van het decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (hierna: het DBRC-decreet). Op 21 mei 2021 heeft de Vlaamse decreetgever dit artikel gewijzigd door daarin drie eisen te introduceren waaraan appellanten moeten voldoen om een omgevingsvergunning vernietigd te krijgen bij de Raad voor de Vergunningsbetwistingen of een omgevingsrechtelijk handhavingsbesluit vernietigd te kunnen krijgen bij het Handhavingscollege.

Het gaat om de volgende eisen:

- de eis van belangenschade (onder 10),

- de relativiteitseis (onder 20), en

- de attentieplicht (onder 30).

De attentieplicht is in dit verband niet relevant en blijft hier verder buiten beschouwing. De eis van belangenschade omschrijft het GHBE als de eis dat "de verzoekende partij een onwettigheid in beginsel slechts op ontvankelijke wijze [kan] aanvoeren wanneer die onwettigheid haar belangen schaadt". Over de relativiteitseis overweegt het GHBE aan de hand van de memorie van toelichting bij artikel 35 van het DBRC-decreet dat deze eis is bedoeld om "vernietigingen van onwettige bestuurshandelingen te beperken tot de situatie waarin de verzoekende partijen in hun rechtspositie zijn geraakt" (overweging B.13.2). Omdat overweging B.13.2 een kernoverweging uit het arrest van het GHBE is, citeert de Afdeling deze overweging volledig:

"B.13.2 De doelstelling om vernietigingen van onwettige bestuurshandelingen te beperken tot de situatie waarin verzoekende partijen in hun rechtspositie zijn geraakt, kan de bestreden beperking van het recht op toegang tot de rechter niet verantwoorden, aangezien, zoals reeds is vermeld, voor de behandeling ten gronde van een middel eveneens is vereist dat de rechtzoekenden door de aangevoerde omstandigheid in hun belangen zijn geschaad. Indien de bestuursrechter ten aanzien van de verzoekende partij in concreto heeft vastgesteld dat zij belang heeft bij haar beroep en derhalve bij de vernietiging van de bestreden beslissing, en dat zij in haar belangen werd geschaad door de in het middel aangevoerde onwettigheid, is het niet redelijk verantwoord alsnog onderzoek ten gronde van dat middel te verhinderen. Door de vernietigingsbevoegdheid van de Raad voor vergunningsbetwistingen te beperken tot de belangen die de betrokken normen in abstracto nastreven, zonder rekening te houden met de gevolgen die de schending van die normen in concreto heeft voor de belangen van de rechtszoekende, is de bestreden vereiste integendeel tegenstrijdig ten opzichte van de doelstelling van de decreetgever om de bestuursrechtspraak zo goed mogelijk af te stemmen op de concrete positie van de procespartijen."

De Afdeling stelt naar aanleiding van deze overweging vast dat er aanzienlijke en relevante verschillen zijn tussen:

- aan de ene kant de wijze waarop in Nederland toepassing wordt gegeven aan het belanghebbende-begrip van artikel 1:2 van de Awb en het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, inclusief de verwevenheidscorrectie (zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 7.1), die inhoudt dat het relativiteitsvereiste niet wordt toegepast als het belang van een natuurlijke persoon zodanig is verweven met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen, dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon (mede) te beschermen, hetgeen een beoordeling in concreto impliceert,

- en aan de andere kant de wijze waarop in België toepassing wordt gegeven aan, zoals uitgelegd door het GHBE,  de eis van belangenschade in het DBRC-decreet waarbij wordt gekeken naar zowel het belang bij het beroep als naar het belang bij het middel, in combinatie met de relativiteitseis uit dat decreet, waarbij alleen wordt gekeken naar de belangen die de ingeroepen normen in abstracto beogen te beschermen.

Uit het arrest van 11 april 2023 volgt dat het GBHE de eis van belangenschade op zich niet in strijd acht met het recht op een eerlijk proces en het recht op een effectief rechtsmiddel als bedoeld in de artikelen 6 en 13 van het EVRM. In de combinatie van de eis van belangenschade met de relativiteitseis ziet het GHBE evenwel reden om ten aanzien van omgevingsvergunningen te oordelen dat de toegang tot de rechter en het recht op een effectief rechtsmiddel op ontoelaatbare wijze worden beperkt.

Ten aanzien van handhavingsbesluiten is dat oordeel dat de relativiteitseis naast de eis van belangenschade afbreuk doet aan de waarborgen, in het bijzonder de rechten van de verdediging, waarop een overtreder aanspraak kan maken.

8.3.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat de relativiteitseis van artikel 35 van het DBRC-decreet, zoals uitgelegd door het GHBE in het arrest van 11 april 2023, naar inhoud en strekking dezelfde betekenis heeft als het relativiteitsvereiste in Nederland als vervat in artikel 8:69a van de Awb. Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. hebben in de stukken en op de zitting geen nadere motivering gegeven om hun standpunt dat de relativiteitseis in België, zoals uitgelegd door het GHBE, naar inhoud en strekking dezelfde betekenis heeft als het relativiteitsvereiste in Nederland te staven. De betogen slagen reeds hierom niet.

Convenant

9.       Het college van Nederweert, Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. betogen dat de raad met het plan niet handelt conform het Convenant. Daarbij wijzen zij erop dat uit het Convenant nadrukkelijk volgt dat "leisure", zoals een hotel en een casino, is voorbehouden aan de Randweg-West op het grondgebied van Nederweert en grootschalige en/of perifere detailhandel aan Kampershoek-Noord op het grondgebied van Weert. Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. voeren aan dat met het plan, dat voorziet in onder meer een hotel en een casino op het grondgebied van Weert, strijd bestaat met het vertrouwensbeginsel. Met het Convenant is namelijk het vertrouwen gewekt dat leisure op het grondgebied van Nederweert gerealiseerd zou worden en niet op het grondgebied van Weert. Ter zitting hebben Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. erop gewezen dat de inhoud en strekking van het Convenant bepalend is geweest bij de beslissing om een casino te exploiteren onderscheidenlijk een hotel te realiseren op de betreffende gronden van de gemeente Nederweert. Het college van Nederweert voert in dit verband aan dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld ten aanzien van het college van Nederweert. Volgens het college van Nederweert heeft de raad het tussen de colleges van beide gemeenten gesloten Convenant niet kenbaar in de besluitvorming betrokken.

9.1.    In het Convenant hebben de colleges van Weert en Nederweert beoogd te komen tot onder meer een kwalitatief hoogwaardige invulling van de bedrijventerreinen Pannenweg en Kampershoek-Noord in het algemeen en in het bijzonder van de Stadspoort, zonder elkaar te beconcurreren. Uit artikel 6.4, onder 4, bezien in samenhang met artikel 5, van het Convenant volgt dat als nadere afspraak geldt dat leisure aan Rand-West in Nederweert en grootschalige en/of perifere detailhandel aan Kampershoek-Noord in Weert is voorbehouden.

9.2.    Voor zover Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. een beroep doen op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.

De Afdeling stelt vast dat het Convenant is gesloten door de colleges van Weert en Nederweert. Uit het Convenant volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de colleges de verplichting hebben de gronden van het bedrijventerrein Pannenweg en Kampershoek-Noord in samenwerking te ontwikkelen. De raad heeft dus geen afspraken gemaakt of toezeggingen gedaan over de ontwikkeling van de gronden van het plangebied. Verder zijn Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. geen partij bij het Convenant. Niet is gebleken van andere uitlatingen of gedragingen die aangemerkt kunnen worden als een toezegging jegens Entergaming B.V. of Rosvelt B.V. Daarom ziet de Afdeling in wat Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft besloten het plan vast te stellen. Dat Rosvelt B.V. in de veronderstelling was dat op grond van het Convenant "leisure" alleen was toegestaan op de Randweg-West te Nederweert en dat zij stelt door de door het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen schade te lijden, betekent niet dat de raad niet heeft kunnen besluiten om het plan vast te stellen.

9.3.    Met betrekking tot het betoog van het college van Nederweert dat de raad ten onrechte bij de vaststelling van het plan in het geheel geen rekening heeft gehouden met het Convenant waaruit volgt dat leisure, zoals een hotel en een casino, is voorbehouden aan de Randweg-West en niet op de gronden van het plangebied, overweegt de Afdeling als volgt. Het tussen het college van Nederweert en het college van Weert gesloten Convenant kan niet leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen anders uitvallen dan bij het sluiten van het Convenant door de colleges van Weert en Nederweert is ingeschat. Het Convenant is echter wel een omstandigheid die de raad bij de besluitvorming over het plan in zijn overwegingen moet betrekken.

De raad heeft aan de beslissing om het plan vast te stellen ten grondslag gelegd dat de voorziene ontwikkeling naar zijn opvatting in overeenstemming is met de bedoeling van het Convenant en daarmee in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dit heeft de raad toegelicht in de beantwoording van de zienswijze, en wel als volgt. Het Convenant gaat uit van een bepaalde verdeling van functies over de vier kwadranten van de Stadspoort. Daarbij is leisure toebedeeld aan de Randweg-West in Nederweert. De achtergrond van deze ver- en toedeling van functies was dat beide gemeenten elkaar niet zouden gaan beconcurreren bij de invulling van de bedrijventerreinen, maar elkaar juist zouden versterken. Daarom is ook afgesproken dat initiatieven die goed zijn voor beide gemeenten niet aan hen voorbij mogen gaan. Tussen beide gemeenten heeft uitgebreid ambtelijk en bestuurlijk overleg plaatsgevonden over de beoogde ontwikkeling op de locatie. De gemeente Nederweert heeft aangegeven in te kunnen stemmen met deze ontwikkeling van het hotel met restaurant en congresfaciliteiten in Weert, maar wilde niet instemmen met het planologisch mogelijk maken van een casino en een tweede (solitair) restaurant bij het hotel. De gemeente Nederweert gaf de wens te kennen deze twee functies van leisure te (blijven) concentreren op de gronden van Nederweert in de Stadspoort. In het verlengde hiervan heeft de raad er, gelet op de beantwoording van de zienswijze en het verhandelde op de zitting, op gewezen dat de planologische mogelijkheid om een tweede (solitair) restaurant te realiseren dan ook niet in het bestemmingsplan is opgenomen, maar dat hij geen reden zag om ook het casino niet te bestemmen. Het bij het voorziene hotel behorende casino zal volgens hem namelijk niet concurreren met de bestaande leisure in Nederweert. Het voorziene casino vormt namelijk een integraal onderdeel van het hoogwaardige hospitalityconcept van Van der Valk, terwijl het accent bij het bestaande leisurecluster in Nederweert juist op laagdrempelige horeca en leisure ligt en dit ook geen integraal onderdeel vormt van een hotelfaciliteit, aldus de raad.

Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in zijn afweging voldoende kenbaar rekening gehouden met het Convenant. De raad heeft zijn belangenafweging ook voldoende gemotiveerd.

9.4.    De betogen slagen niet.

Ladder voor duurzame verstedelijking

10.     Het college van Nederweert, Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. hebben aangevoerd dat het plan in strijd is met de uitgangspunten van de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).

- Relativiteit

10.1.  De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat, voor zover het Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. betreft, artikel 8:69a van de Awb aan inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat, omdat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de ontwikkeling tot relevante leegstand zal kunnen leiden. De raad wijst in dit kader op vaste jurisprudentie van de Afdeling.

10.1.1.         Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel als die rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in beroep komt.

10.1.2.         Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen liggen de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat, en de materiële norm van de ladder voor duurzame verstedelijking, in elkaars verlengde. Voor toepassing van het relativiteitsvereiste ligt het daarom in de rede hetzelfde criterium te hanteren, namelijk dat relevante (structurele) leegstand aannemelijk moet worden gemaakt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3127, onder 9.3.

10.1.3.         De in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro opgenomen norm van een goede ruimtelijke ordening strekt wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat in dit geval, waarin door Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. wordt gevreesd voor aantasting van hun ondernemersklimaat door leegstand, pas tot bescherming van de belangen van Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V., indien aannemelijk wordt gemaakt dat sprake zal kunnen zijn van relevante leegstand. Relevante leegstand als hier bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

10.1.4.         Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. stellen, onder verwijzing naar de overgelegde rapportages van BSP en Sweco, ZKA Leisure Consultants en Ginder B.V., dat het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoeken door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro ziet op het voorkomen van door overcapaciteit ontstane leegstand van hun hotel en/of overige voorzieningen, zoals casino. Zij vrezen dat de komst van een nieuw hotel en overige voorzieningen in de regio zal leiden tot een verdere vergroting van het overaanbod aan hotels en/of overige voorzieningen in een naar hun mening reeds verzadigde markt. Hierdoor kan het plan volgens hen leiden tot leegstand in de regio en een aantasting van het ondernemersklimaat.

10.1.5.         De Afdeling is van oordeel dat niet op voorhand is uitgesloten dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen kunnen leiden tot een daling van omzet en inkomsten van Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. door onder meer een verminderde vraag naar hotelovernachtingen en afname van casinobezoek. Maar zoals hiervoor is overwogen, dat is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel aanleiding geven. Ook hebben Entergaming B.V. en Rosvelt B.V. niet betoogd en heeft Fletcher B.V. niet aannemelijk gemaakt dat hun gebouwen dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben, dat een andersoortig gebruik ervan - al dan niet door transformatie - niet of slechts zeer bezwaarlijk tot de mogelijkheden behoort. Uit de door Fletcher B.V. overgelegde brief van 19 juli 2023 van een ter zake deskundige derde volgt niet dat het transformeren van de betreffende gebouwen die Fletcher B.V. gebruikt, zou zijn uitgesloten. Verder is niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de directe omgeving van de bedrijfsgebouwen van Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. leegstand zal ontstaan. In het licht van het voorgaande en gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, is de Afdeling van oordeel dat de door Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. ingeroepen norm van een goede ruimtelijke ordening als genoemd in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, nu dit de vrees voor leegstand betreft, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. in hun hoedanigheid van concurrenten. De Afdeling ziet in verband daarmee af van inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

10.1.6.         Hetgeen Entergaming B.V., Rosvelt B.V. en Fletcher B.V. voor het overige hebben aangevoerd in verband met hun betogen dat aan hen het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, kan daarom ook buiten beschouwing blijven.

- Behoefte aan hotel en casino

10.2.  Het college van Nederweert betoogt dat het plan niet voldoet aan de verantwoordingsplicht uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het college van Nederweert bestrijdt dat de raad voldoende heeft onderbouwd dat kwantitatieve en kwalitatieve behoefte bestaat aan de voorgenomen ontwikkeling van het hotel en casino. Volgens het college van Nederweert is het rapport "Ruimtelijk-functionele effectenanalyse hotelontwikkeling Ringbaan-Noord/A2" van 12 januari 2021 van adviesbureau BRO (hierna: het Ladderrapport), dat aan het plan ten grondslag ligt, onjuist en onvolledig. Daartoe wijst het college van Nederweert er onder meer op dat ten onrechte niet het aanbod aan hotels als harde plancapaciteit van het gehele onderzoeksgebied bij het onderzoek is betrokken. Zo is onder meer het aan de overkant van de A2 aanwezige hotel en casino buiten beschouwing gelaten. Verder is het Ladderrapport volgens het college van Nederweert slechts beperkt tot een onderzoek waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de ontwikkeling kan worden voorzien. Aangaande het voorziene casino heeft de raad ten onrechte geen onderzoek aan het plan ten grondslag gelegd waarin de behoefte wordt afgewogen tegen het bestaande aanbod, aldus het college van Nederweert. Daarnaast heeft het college van Nederweert betoogd dat in het plan evenmin is onderbouwd dat aan de voorziene ontwikkeling met hotel en casino in kwalitatieve zin behoefte bestaat. Het hotel met bijbehorende voorzieningen is volgens het college van Nederweert nagenoeg identiek - wat ruimtelijke opzet en doelgroep betreft - aan het hotel en casino aan de overzijde van de A2.

10.2.1.         Artikel 5.1.1 van de planregels luidt:

"De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf met restaurant en daarbij behorende voorzieningen, waaronder een bar, en wellness (incl. fitnessruimte, zwembad en sauna), met dien verstande dat maximaal 130 hotelkamers, 5 long stay kamers en maximaal 250 zitplaatsen in het restaurant zijn toegestaan;

b. een amusementscentrum / casino en daarbij behorende voorzieningen, zoals een bar, tot een maximale nettovloeroppervlakte van 900 m2 voor het amusementscentrum/casino inclusief bijbehorende voorzieningen;

c. het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie, zalenverhuur / congrescentrum tot een maximale nettovloeroppervlakte van 600 m2;

een en ander met de daarbij behorende parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, verhardingen en andere voorzieningen zoals energievoorzieningen."

10.2.2.         Volgens de raad is in de plantoelichting en in het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde Ladderrapport aan de eisen van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldaan.

De raad heeft zich in paragraaf 3.1 van de plantoelichting op het standpunt gesteld dat de zakelijke markt de belangrijkste doelgroep voor de beoogde ontwikkeling is, met naar verwachting circa 60% van de gasten. Door de beschreven kernkwaliteiten van Van der Valk zal deze veel additionele vraag generen. Uitgaande van interne en externe cijfers over het bedrijf en het sterk achterblijvende aanbod van hotelkamers in Weert en omgeving kan de additionele vraag oplopen tot 60% tot 70%. Naast de zakelijke markt behoeft ook de toeristische sector in de regio versterking. Er zijn weliswaar verschillende vakantieparken en campings, maar slechts 6% van de overnachtingen in Midden-Limburg vindt plaats in een hotel. Een belangrijke verklaring daarvoor is het zeer bescheiden hotelaanbod in het westelijke deel van de regio, waaronder Weert. De beoogde ontwikkeling kan voor Weert en omgeving kortom een belangrijke toeristische inhaalslag betekenen, zowel vanuit kwalitatief als kwantitatief perspectief. Uit een zogenaamde PlanCapaciteitsMonitor is geconcludeerd dat binnen het belangrijkste deel van het verzorgingsgebied de planologische mogelijkheden voor hotels vooral in en rond de hoofdcentra liggen, met een nogal versnipperde structuur. Bovendien betreft het vooral kleinschalig vastgoed, met de functie hotel veelal als een van de belangrijkste functies. In vrijwel alle gevallen is het vastgoed reeds ingevuld, soms door een hotel, maar meestal door andere functies. Daarbij komt dat bij vrijwel alle locaties het bereikbaarheidsprofiel en de mogelijkheden voor eigen parkeervoorzieningen onvoldoende aansluiten op de kritische eisen van het onderhavige hotelconcept. Er blijkt slechts één locatie geschikt qua planologische ruimte, "footprint" en bereikbaarheidsprofiel, namelijk het zogenoemde leisurekwadrant in Nederweert. Overigens verschilt het plan volgens de plantoelichting duidelijk van de beoogde ontwikkeling in Weert qua ruimtelijke opzet, functiepatroon en in praktijk waarschijnlijk ook qua doelgroepen (meer midden-, minder hogere segment), waardoor beide complementair aan elkaar kunnen zijn. Wat betreft de overige voorzieningen, waaronder het casino, heeft de raad zich in de plantoelichting op het standpunt gesteld dat dit casino wordt bezocht als onderdeel van het hotelbezoek, terwijl de overige casino’s in het verzorgingsgebied hoofdzakelijk doelgericht worden bezocht door inwoners van dit gebied. Verder speelt het voorziene casino in op de behoefte van de toeristische en zakelijke consument aan keuze, kwaliteit en service, met veel wisselwerking, aldus het Ladderrapport.

10.2.3.         Tussen partijen is niet in geschil dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling binnen het bestaande stedelijk gebied als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

10.2.4.         Dit artikellid verplicht het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte hieraan te beschrijven. Deze verplichting geldt voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnen en buiten het bestaand stedelijk gebied. Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling (zie ook de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9 en volgende).

Bij het inzichtelijk maken van de behoefte aan een ontwikkeling, dient rekening te worden gehouden met de zogenoemde harde plancapaciteit (uitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:24). Onder harde plancapaciteit wordt verstaan het aanbod van de voorziene ontwikkeling dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd.

10.2.5.         Wat betreft de afbakening van de regio overweegt de Afdeling dat van geval tot geval moet worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin een plan voorziet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715).

Als onderzoeksgebied ten behoeve van de vaststelling van de behoefte aan het voorgenomen hotel heeft de raad volgens p. 14 van het Ladderrapport gekozen voor het gebied dat ruwweg wordt begrensd door de zuidoostgrens van de gemeente Eindhoven, de A67, de Maas en de grens met België. Voor de andere functies is de regio volgens p. 16 van dat rapport identiek afgebakend, omdat deze goed aansluiten op het gebruikelijke verzorgingsgebied. De Afdeling ziet in hetgeen het college van Nederweert heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling van het hotel van een te beperkt onderzoeksgebied is uitgegaan.

10.2.6.         De Afdeling stelt vast dat paragraaf 3.1 van de plantoelichting een beschrijving bevat over de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling. Daarbij wordt verwezen naar het Ladderrapport. In dit rapport is het huidige en verwachte hotelaanbod in onder meer het relevante verzorgingsgebied geanalyseerd. Verder is rekening gehouden met de in dit gebied feitelijk aanwezige hotels en is met een PlanCapaciteitsMonitor de harde plancapaciteit voor de gemeenten Weert, Nederweert en Cranendonck inzichtelijk gemaakt. Gebleken is echter dat de raad bij de vaststelling van het aanbod aan hotelkamers geen rekening heeft gehouden met alle initiatieven die in onherroepelijke planologische besluiten mogelijk waren gemaakt in het relevante verzorgingsgebied. Zo is de capaciteit van het hotel met maximaal 169 hotelkamers van Rosvelt B.V. aan de overzijde van de A2 in Weert, dat intussen op basis van ten tijde van het bestreden besluit reeds onherroepelijke besluiten wordt gerealiseerd, niet bij de berekening betrokken. Voorts is ter zitting gebleken dat de capaciteit van een hotel met maximaal 80 hotelkamers te Heythuysen, gemeente Leudal, dat in onherroepelijke besluitvorming planologisch was toegestaan, ook niet bij de berekening is betrokken. Gezien de uitspraak van 13 januari 2016 had de raad het gehele aanbod aan hotelkamers dat ten tijde van het bestreden besluit in onherroepelijke (planologische) besluitvorming mogelijk was gemaakt als harde plancapaciteit in de behoefteraming moeten betrekking. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Het voorgaande betekent dat de kwantitatieve behoefte aan het hotel niet op de juiste wijze is bepaald.

Met betrekking tot de ontwikkeling van het casino overweegt de Afdeling dat de raad in het Ladderrapport weliswaar heeft gewezen naar diverse casino’s in de regio, maar niet inzichtelijk heeft gemaakt of ook daadwerkelijk een kwantitatieve behoefte bestaat aan de in het plan voorziene casino.

10.2.7.         De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de voorgenomen ontwikkeling een kwalitatieve meerwaarde heeft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in paragraaf 3.1 van de plantoelichting in dit verband terecht belang gehecht aan een ontwikkeling van een hotel met verschillende voorzieningen, waaronder een casino, om in te spelen op de behoefte van specifieke doelgroepen. De Afdeling acht echter onvoldoende duidelijk gemaakt waarom het hotel zich in dit opzicht onderscheidt van het aanbod aan hotels en casino’s in het verzorgingsgebied, in het bijzonder van het nabijgelegen hotel en casino aan de overzijde van de A2, waarmee - naar hierboven is uiteengezet - volgens de maatstaf van de harde plancapaciteit rekening moet worden gehouden.

10.2.8.         Het voorgaande leidt naar het oordeel dat de raad van Weert het Ladderrapport en de daarin getrokken conclusies niet zonder meer aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog slaagt.

- Rechtsgevolgen in stand laten?

10.2.9.         De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Hiervoor is van belang dat de raad mede naar aanleiding van de beroepen het aanvullende rapport "Oplegnotitie Laddertoets Van der Valk, Weert" van 3 februari 2022 van BRO (hierna: de Oplegnotitie) met naderhand een aanvullende notitie van 19 juli 2023 heeft overgelegd.

10.2.10.       In deze notitie staat dat er in Nederland een duidelijke relatie tussen het aantal banen en de hotelcapaciteit naar regio bestaat. Aan de hand van cijfers over het aantal beschikbare banen in het relevante verzorgingsgebied is vervolgens de aldaar beschikbare marktruimte voor hotelkamers geanalyseerd. De behoefte daaraan is vastgesteld op 550 hotelkamers. Het college van Nederweert heeft deze toelichting onvoldoende gemotiveerd betwist, zodat geen aanleiding bestaat om aan de juistheid hiervan te twijfelen. In paragraaf 5.1 van de Oplegnotitie is vervolgens vastgesteld dat in het relevante verzorgingsgebied 20 hotels met samen 197 hotelkamers daadwerkelijk aanwezig zijn. In paragraaf 5.2 staat dat het hotel met maximaal 169 hotelkamers van Rosvelt B.V. aan de overzijde van de A2 bij de beoordeling is betrokken, maar de raad heeft het aanbod aan 80 hotelkamers te Heythuysen, gemeente Leudal, buiten beschouwing gelaten. De kans op het realiseren van dit hotel is volgens de raad nihil, omdat het project al gedurende 15 jaar niet van de grond komt en, zoals de raad ter zitting nader heeft toegelicht, de grondeigenaar inmiddels heeft verzocht om een bestemmingsplanwijziging teneinde een zonneweide te realiseren. En zelfs als dit hotel gerealiseerd zou worden en wel in de behoefteraming zou worden betrokken, dan heeft de raad in de Oplegnotitie, bezien in samenhang met de notitie van 19 juli 2023, en ter zitting onbetwist uiteengezet dat er kwantitatief voldoende behoefte is aan het voorziene hotel. Daarmee is er geen reden om aan te nemen dat onaanvaardbare leegstandseffecten die als gevolg van het plan kunnen ontstaan, zullen optreden. Op p. 13 van de Oplegnotitie concludeert de raad op basis van het voorgaande dat met de voorliggende ontwikkeling met 135 hotelkamers dan ook zeker in een behoefte wordt voorzien.

Hetgeen het college van Nederweert in de stukken en ter zitting naar voren heeft gebracht, geeft de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze beschrijving van de kwantitatieve behoefte aan het in het plan voorziene hotel en naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende gemotiveerd dat niet is gebleken dat het plan zal leiden tot structurele onaanvaardbare leegstand. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat gelet op het vorenstaande de raad in tegenstelling tot wat het college van Nederweert ter zitting heeft gesteld, ook naar de mogelijke hotelontwikkeling te Heythuysen, gemeente Leudal, heeft gekeken.

10.2.11.       Daarnaast heeft de raad de marktruimte voor casino’s in het relevante verzorgingsgebied geanalyseerd. De behoefte daaraan is vastgesteld op 7,6 vestigingen. Op p. 16 van de Oplegnotitie concludeert de raad dat er, nu er slechts 4 casino’s in het verzorgingsgebied gevestigd zijn, ruimte is voor het in het plan voorziene casino. Het college van Nederweert heeft deze toelichting onvoldoende gemotiveerd betwist, zodat geen aanleiding bestaat om aan de juistheid hiervan te twijfelen.

10.2.12.       Verder is in de Oplegnotitie ingegaan op de kwalitatieve behoefte aan het voorziene hotel en casino. Daarin staat, kort gezegd, dat het voorziene hotel Van der Valk een eigen bezoekersstroom toevoegt. Ter zitting heeft de initiatiefnemer daarover naar voren gebracht dat Van der Valk een specifieke doelgroep kent, waaronder in het bijzonder (buitenlandse) zakelijke klanten. Verder onderscheidt Van der Valk zich in kwalitatief opzicht van alle andere bestaande en in aanbouw zijnde hotels in de regio, nu de zogenoemde leisurevoorzieningen bij de bestaande hotelmarkt in de regio anders dan bij het voorziene hotel geen integraal onderdeel uitmaken van het hotelconcept en de bestaande hotels hun omzet daarmee vooral uit kamerverhuur verkrijgen. Dat geldt ook voor het hotel van Rosvelt B.V. aan de overzijde van de A2. De overige leisurefuncties liggen aan de overzijde van een weg, vormen daarbij geen integraal deel van het hotelconcept en mede hierdoor zal dit primair een hotelbedrijf worden. Over het voorziene casino "Gran Casino" staat in de Oplegnotitie, kort gezegd, dat de formule bestaat uit een hoog niveau van inrichting, design, belevingswaarde en service, en dat het casino ondersteunend en ondergeschikt is aan het hotel en de omvang ervan relatief klein is. De belangrijkste doelgroep vormen de eigen hotelgasten, terwijl de gevestigde casino’s in het verzorgingsgebied vooral een regionale functie kennen, aldus de Oplegnotitie.

Uit wat onder 10.2.10 en 10.2.11 is overwogen, volgt dat de kwantitatieve behoefte aan het voorziene hotel en casino inzichtelijk is gemaakt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat aan het plan uitgebreidere kwalitatieve beschouwingen ten grondslag hadden moet worden gelegd dan - zoals uit het voorgaande volgt - gedaan. De Afdeling ziet in de niet nader onderbouwde stelling ter zitting dat de doelgroep van het voorziene casino "Gran Casino" en het nabijgelegen casino "W!N Casino’s" dezelfde is, geen aanleiding voor een ander oordeel. Verder is er geen rechtsregel die verplicht het type casino in het plan vast te leggen.

10.2.13.       Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad met hetgeen in de Oplegnotitie staat en de toelichting daarop ter zitting inzichtelijk heeft gemaakt dat met de binnen het plangebied voorziene ontwikkeling wordt voorzien in een behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Omgevingsverordening Limburg 2014 en Bestuursafspraken

11.     Rosvelt B.V. en het college van Nederweert betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.4.6, tweede lid, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: OL 2014). Hiertoe stellen zij dat het plan niet voldoet aan de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Midden-Limburg (hierna: Bestuursafspraken), omdat hierin niets is afgesproken over het realiseren van een hotel met restaurant en een casino op de locatie.

11.1.  Artikel 2.4.6, tweede lid, van de OL 2014 luidt:

"3. Een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Midden-Limburg voorziet niet in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor voorzieningen voor vrijetijdseconomie aan de bestaande voorraad vrijetijdseconomie alsmede aan de bestaande planvoorraad vrijetijdseconomie anders dan in overeenstemming met de opgaven en algemene principes van het POL2014 en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Midden-Limburg, zoals verwoord in de bij deze paragraaf behorende bijlage 2."

11.2.  De Afdeling overweegt dat de door Rosvelt B.V. en het college van Nederweert genoemde bepaling voorwaarden bevat waaraan plannen moeten voldoen die voorzien in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor voorzieningen voor vrijetijdseconomie. Zo moeten deze onder meer in overeenstemming zijn met de Bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Midden-Limburg. Uit onderdeel 7 van deze Bestuursafspraken volgt dat de regionale afspraken over vrijetijdseconomie niet gaan over concrete ontwikkeling, maar dat daarin kaders zijn vastgesteld waaraan nieuwe initiateven moeten voldoen. De raad heeft toegelicht dat aan deze kaders in dit geval wordt voldaan. Zo is het initiatief regionaal en bestuurlijk afgestemd op basis van de vier criteria ‘marktonderzoek’, ‘onderscheidenheid’, ‘kwalitatief’ en ‘locatie en ruimtelijke ontwikkeling’. Dit volgt uit de brief van de Samenwerking Midden-Limburg aan de provincie van 17 augustus 2018, waarin kort gezegd, staat dat de gevraagde regionale afstemming in voldoende mate heeft plaatsgevonden ten aanzien van de genoemde criteria. Verder is niet zonder betekenis dat uit de brief van het college van gedeputeerde staten van Limburg aan de raad van 18 maart 2021 volgt dat met het plan kan worden ingestemd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen Rosvelt B.V. en het college van Nederweert hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met artikel 2.4.6, tweede lid, van de OL 2014. Dat, zoals ter zitting is gebleken, het college van Nederweert niet heeft deelgenomen aan de regionale afstemming met betrekking tot de voorziene ontwikkeling, maakt het voorgaande niet anders, wat er zij van de omstandigheid dat dit aan het college van Nederweert zelf zou zijn toe te rekenen.

De betogen slagen niet.

Gemeentelijke structuurvisies

12.     Rosvelt B.V. verzet zich tegen het gebruik van gronden binnen het plangebied voor leisure. Deze functieverandering is volgens haar in strijd met de "Structuurvisie Weert 2025", vastgesteld op 11 december 2013 (hierna: structuurvisie), omdat de structuurvisie ter plaatse van het plangebied uitgaat van bedrijventerrein, in het bijzonder van een kantoortoren. Een hotel is wezenlijk anders dan een kantoor, aldus Rosvelt B.V.

12.1.  De raad heeft toegelicht dat het plangebied volgens de kaart die onderdeel uitmaakt van de structuurvisie wordt aangeduid als onderdeel van het bedrijventerrein Kampershoek 2.0. Uit de structuurvisie volgt dat in de oostelijke hoek van dit terrein, die samenvalt met het plangebied, wordt beoogd een "stadspoort" te realiseren in de vorm van een kantoortoren; een zogenoemde landmark. Daarmee heeft dit deel van Kampershoek 2.0 in de structuurvisie een andere invulling dan bedrijventerrein. De raad heeft verder toegelicht dat uit de structuurvisie niet volgt dat op deze locatie een bedrijf dat past binnen een bedrijfsbestemming moet worden gerealiseerd. Er staat ook niet dat er uitsluitend een kantoorgebouw mag komen, zoals in de vorige bestemmingsplannen "Kampershoek Noord 2010", vastgesteld op 6 juli 2011, en "Kampershoek-Noord 2010, 1e partiële herziening", vastgesteld op 26 juni 2013, planologisch mogelijk was gemaakt. Het gaat erom dat er op dit deel van Kampershoek 2.0 een landmark wordt gerealiseerd. Omdat het niet haalbaar bleek een kantoortoren als landmark te realiseren, heeft de raad ervoor gekozen om in plaats daarvan in het voorliggende plan in een hotel te voorzien.

12.2.  De Afdeling is van oordeel dat de raad zich met deze motivering terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet in strijd is met de gemeentelijke structuurvisie. Weliswaar staat in de structuurvisie opgenomen dat bij wijze van landmark wordt gedacht aan een kantoortoren, maar uit de structuurvisie volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat niet in hoogbouw met een hotel kan worden voorzien. In wat Rosvelt B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.

Het betoog slaagt niet.

13.     Fletcher B.V. voert aan dat het plan in strijd is met de structuurvisie "Visie op het stadshart, gemeente Weert 2017, eerste partiële herziening van de Structuurvisie Weert 2025", vastgesteld op 12 juli 2017, (hierna: de structuurvisie 1e partiële herziening). Een versterking van de binnenstad van Weert die volgens de structuurvisie 1e partiële herziening vereist is, doet zich volgens haar met het voorliggende plan niet voor. In plaats daarvan komen de voorzieningen in de kern van Weert met het voorliggende plan juist in gevaar, nu de voorziene ontwikkeling concurreert met de in de binnenstad aanwezige voorzieningen. Ook is het aantal bezoekers van de binnenstad in de achterliggende jaren al sterk gedaald, aldus Fletcher B.V. Zij wijst op enkele krantenartikelen en nieuwsberichten waaruit volgens haar volgt dat binnensteden te kampen hebben met leegstand van duurzame aard, mede door corona.

13.1.  De raad weerspreekt dat de ontwikkeling niet binnen de structuurvisie 1e partiële herziening past. Volgens de raad draagt de voorziene ontwikkeling bij aan een vitaal centrum en wordt meer leisure en horeca gezien als middel om meer sfeer, beleving en kwaliteit in het centrum te creëren. Daarbij wijst de raad erop dat met name de particuliere klanten van Van der Valk hun overnachting in het hotel combineren met een bezoek aan het centrum van Weert. Die bezoekers leveren een bijdrage aan de levendigheid van het centrum en zorgen voor meer bestedingen in het centrum in het algemeen en horeca in het bijzonder. Door leenfietsen en een pendeldienst aan te bieden, wordt een bezoek aan het centrum van Weert gefaciliteerd en bevorderd. Daarnaast ziet de raad, in het licht van de verrichte laddertoets, geen grond voor het oordeel dat de ontwikkeling op onaanvaardbare wijze afbreuk doet aan het centrum van Weert of voor onaanvaardbare leegstand zorgt.

13.2.  De Afdeling is van oordeel dat de raad zich met deze motivering terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet in strijd is met de structuurvisie 1e partiële herziening. Verder bestaat, gelet op de beoordeling van de laddertoets, evenmin grond voor het oordeel dat de gevolgen van de voorziene ontwikkeling zodanig zal zijn, dat de ontwikkeling om die reden in strijd is met de inhoud of doelstellingen van de structuurvisie 1e partiële herziening. In hetgeen Fletcher B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.

Het betoog slaagt niet.

Verkeer

14.     Rosvelt B.V. betoogt dat het plan nadelige gevolgen heeft voor de verkeerssituatie ter plaatse van nabijgelegen kruispunten en wegen. Daarbij wijst zij erop dat een goede bereikbaarheid per fiets en openbaar vervoer ontbreekt, hetgeen verminderd autogebruik door de bezoekers en het personeel niet in de hand werkt.

14.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste zich verzet tegen de inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.

14.2.  In de plantoelichting staat dat door adviesbureau BRO onderzoek is gedaan naar de verkeerskundige aspecten van het plan. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Verkeerskundige aspecten hotel en leisure ontwikkeling Ringbaan Noord A2" van 18 juni 2019. Dit rapport is als bijlage 10 bij de plantoelichting gevoegd. In dit rapport staat dat de ontsluiting van het plangebied via de kruising Ringbaan Noord - Marconilaan mede vanwege de dubbele opstelvakken robuust genoeg is om de verwachte verkeerstoename van 710 motorvoertuigbewegingen per dag voldoende te verwerken. Dit zal niet leiden tot problemen in de omgeving. Rosvelt B.V. heeft niet aannemelijk gemaakt dat niettemin verkeershinder zal optreden. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat niet voor onaanvaardbare verkeershinder in de omgeving van het plangebied behoeft te worden gevreesd.

Het betoog slaagt niet.

14.3.  Omdat deze beroepsgrond niet slaagt, gaat de Afdeling niet meer in op de vraag of artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg zou hebben gestaan dat het bestreden besluit bij slagen van deze beroepsgrond zou worden vernietigd.

Schaarse publieke rechten en misbruik van bevoegdheid

15.     Entergaming B.V. betoogt dat het plan moet worden aangemerkt als een besluit tot verdeling van schaarse rechten. Hiertoe stelt zij dat het plan een casino mogelijk maakt ten behoeve van "Gran Casino", terwijl er meer gegadigden zijn. Entergaming B.V. betoogt dat een daarvoor benodigde zorgvuldige en rechtszekere verdelingssystematiek ontbreekt. Daarnaast stelt Entergaming B.V. dat de raad met dit besluit in strijd heeft gehandeld met de Gemeentewet en de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok). Ook heeft de raad hiermee misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid, zo voert Entergaming B.V. aan.

15.1.  De Afdeling stelt voorop dat algemene planologische besluiten, zoals onder meer een bestemmingsplan, het gebruik van gronden weliswaar territoriaal of kwantitatief bindend kunnen beperken, maar zelf in beginsel geen besluiten zijn die schaarse rechten toedelen. De Afdeling verwijst naar de conclusie die staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven heeft uitgebracht op 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, paragrafen 4.4 en 4.24. Ook dit bestemmingsplan is niet een besluit dat zelf schaarse rechten toedeelt. In dit geval gaat het om schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. Het plan biedt vanwege de door de raad nagestreefde ruimtelijke motieven slechts fysieke ruimte voor een casino. Het plan voorziet niet in een verdelingssystematiek. Gelet hierop kan het betoog van Entergaming B.V. dat de raad in strijd met de Gemeentewet en de Wok heeft gehandeld en misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt, geen doel treffen.

Het betoog slaagt niet.

15.2.  Gelet op het voorgaande kan van toedeling van een schaars recht in evenbedoelde zin bij de omgevingsvergunning ook geen sprake zijn. Voor zover Entergaming B.V. het aangevoerde mede van toepassing acht op de omgevingsvergunning, slaagt daarom ook dat betoog niet.

Conclusie

16.     Gelet op wat de Afdeling onder 10.2.6, 10.2.7 en 10.2.8 heeft overwogen, is het beroep van het college van Nederweert gegrond. Het besluit van 11 maart 2021, waarbij de raad het bestemmingsplan "Kampershoek-Noord 2010, 4e partiele herziening" heeft vastgesteld, dient wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro te worden vernietigd. Nu de omgevingsvergunning gebaseerd is op dit bestemmingsplan, dient het besluit van 31 maart 2021, waarbij de omgevingsvergunning is verleend, eveneens op deze grond te worden vernietigd. Maar de Afdeling ziet, onder verwijzing naar wat zij heeft overwogen onder 10.2.9 tot en met 10.2.13, aanleiding om de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning blijven derhalve gelden. De beroepen van Entergaming B.V., Rosvelt B.V.  en Fletcher B.V. zijn ongegrond.

Proceskosten

17.     De raad en het college van Weert moeten op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van het college van Nederweert worden veroordeeld. Ten aanzien van Entergaming B.V., Rosvelt B.V.  en Fletcher B.V. bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert gegrond;

II.       vernietigt

a. het besluit van de raad van de gemeente Weert van 11 maart 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kampershoek-Noord 2010, 4e partiële herziening";

b. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Weert van 31 maart 2021 tot verlening van de omgevingsvergunning;

III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van beide besluiten geheel in stand blijven;

IV.     verklaart de beroepen van Entergaming Nederweert B.V., Het Rosvelt onroerende zaken B.V. en O.Z. Weert B.V. en andere ongegrond;

V.      veroordeelt de raad en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Nederweert in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI.     gelast dat de raad en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert aan het college van burgemeester en wethouders van Nederweert het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoeden.

Aldus vastgesteld op 27 oktober 2023 door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.

w.g. Van Ettekoven
voorzitter

w.g. Lammers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023

890